Экономист Нургуль Акимова.

Я смотрю на проект Генерального плана Бишкека до 2050 года как экономист и вижу распределение бюджетных обязательств на десятилетия вперёд —обязательств, которые в текущей версии документа не посчитаны и не обеспечены источниками финансирования.

Обычно эту тему обсуждают архитекторы и урбанисты. Они спорят о коэффициентах застройки, зелёных зонах, транспортных коридорах. Всё это важно. Но за их спором не видно главного— финансовой модели жизненного цикла, без которой любой генплан превращается в декларацию о намерениях.

Корень проблемы глубже, чем недостаток экспертизы или ресурсов.

Корень — в самом институциональном устройстве нашего коммунального сектора и в том, как этот сектор бухгалтерски существует. Об этом и пойдёт речь.

Коммунальная служба исполняет заказ, а не управляет активом

Тезис, который объясняет почти всё остальное: постсоветская коммунальная служба — водоканал, теплосеть, электросеть, дорожное предприятие — по своей институциональной природе исполняет муниципальный заказ, а не управляет активом. Это различие выглядит терминологическим. На самом деле оно фундаментальное.

Что такое модель исполнения заказа? В ней стоимость услуги выводится из ресурсного состава.

Цена — это сумма затраченных килограммов цемента, нормо-часов и киловатт-часов, умноженных на базовые цены 1984 или 2001 годов с поправочными индексами. Служба отчитывается за процесс освоения ресурсов и за «выполненный объём работ».

За экономическую эффективность актива она не отчитывается, потому что в её мире актива в экономическом смысле просто не существует — есть смета и её исполнение.

Что такое модель управления активом? На ней построены МСФО и регуляторные модели типа RAB. Здесь стоимость определяется через справедливую стоимость (fair value), дисконтированные денежные потоки и риски. Любая затрата получает чёткую квалификацию: она либо списывается как текущий расход — поддержание рабочего состояния, либо капитализируется — если увеличивает ценность или срок службы актива.

Между этими двумя моделями нет институционального моста. И это не вопрос недоработки регламента. Это два разных способа понимать, что такое стоимость. Две эпистемологии, как я их называю.

Рисунок 1. Две эпистемологии стоимости в коммунальном секторе: исполнение муниципального заказа и управление активом.

Бухгалтерская дилемма: списать нельзя капитализировать

Прямое следствие этого разрыва я наблюдаю в любой коммунальной службе постсоветского пространства. Это управленческая ловушка, в которую попадает каждый ответственный руководитель.

Представьте простую ситуацию: нужно заменить участок сети или насосное оборудование. Что делает руководитель? Перед ним дилемма. Списать затрату как текущий расход? Аудит предъявит претензии в нецелевом использовании средств — формально это улучшение актива. Капитализировать? Тогда обвинение в искажении баланса: с точки зрения нормативной отчётности это спорное улучшение, не предусмотренное сметой.

Какое решение рациональнее всего? Не принимать решения. На уровне отдельного объекта это означает многолетнее отсутствие реального обслуживания. На уровне сектора — устойчивое накопление износа без формирования источника его возмещения. И это не злая воля чиновника. Это нормальный поведенческий ответ на ненормальную институциональную среду.

Я не первая, кто это описывает. Vinnari и Näsi (2008) на материале европейских водоканалов показали, как несогласованные системы учёта позволяют «выжимать» коммунальные предприятия в интересах балансировки муниципального бюджета — через манипуляции с амортизацией, дивидендами и переоценкой активов. Heil (2022) на примере Детройта документирует более жёсткий сценарий: учётные категории становятся инструментом политики жёсткой экономии, отключения от водоснабжения обосновываются финансовой отчётностью, в которой не отражены социальные издержки. Я держу эти кейсы в голове, когда смотрю на наши предприятия.

Две параллельные жизни одного оператора

Из-за этого разрыва оператор ведёт два учёта параллельно. И живёт в двух экономических реальностях одновременно. Лучшая метафора для этой ситуации — айсберг.

Рисунок 2. «Слепое пятно» учёта: что видит регулятор и что видят инвесторы

Для города оператор отчитывается по нормативной смете — это та часть айсберга, которая над водой. Регулятор видит утверждённый тариф, отчёт по СНиП, сметную стоимость. Это создаёт пространство, в котором тариф может покрывать нормативные затраты, становясь источником ренты, но при этом совершенно не покрывать реальные капитальные потребности сети. Я называю это «слепым пятном» — место, куда не смотрят ни регулятор, ни аудитор.

Для банка и инвестора тот же оператор показывает то, что под водой: справедливую стоимость активов, реальные денежные потоки, амортизацию по МСФО, потребность в replacement reserve. Поскольку между этими двумя отчётами нет прямого моста, сектор остаётся бюджетно-зависимым. Частный капитал в инфраструктурные сети не приходит. И не придёт — потому что инвестор хочет видеть экономику актива, а не утверждённую расчётную стоимость.

Рисунок 3. Сравнительная матрица трёх систем учёта. Что отражает каждая из них при оценке активов и формировании тарифа.

Источники: Labrador & Olmo (2019); Vinnari & Näsi (2008); Bogt (2008); Mukwarami & Van Der Poll (2024).

Институционально ничейный актив

Хочу обратить особое внимание на ещё одно противоречие, которое почти никогда не обсуждается публично, хотя именно оно объясняет, почему амортизация в нашем ЖКХ не работает.

Коммунальная инфраструктура у нас формально принадлежит одному субъекту, а эксплуатируется другим. Собственником сети выступает муниципалитет или государство — через комитет имущества или департамент муниципальной собственности. Фактически эксплуатирует сеть коммунальная служба: водоканал, теплосеть, электросеть. Она ремонтирует трубы, обслуживает насосы, устраняет аварии. Но полноценным владельцем актива она не является.

Что это означает экономически? С точки зрения МСФО амортизация — это не бухгалтерская формальность. Это механизм накопления ресурса на будущее обновление актива. Если организация владеет инфраструктурой, она должна: учитывать деградацию актива во времени, закладывать стоимость его будущей замены, формировать replacement reserve, возвращать эти затраты через тариф или денежный поток.

Наша коммунальная служба так работать не может. Актив ей не принадлежит. Она не может свободно распоряжаться имуществом, отчуждать его, закладывать под финансирование, капитализировать модернизацию как рост собственного капитала. У неё просто нет экономического стимула накапливать амортизацию для будущего обновления — формально обновлять должен собственник, то есть муниципалитет.

Получается порочный круговорот, который я могу нарисовать одной схемой.

Рисунок 4. Круговорот ответственности в коммунальном секторе: «ничейный» актив и пустая амортизация.

Муниципалитет считает сеть частью публичного имущества и ожидает, что оператор её поддержит. Оператор считает сеть муниципальной собственностью и ожидает капитальных вложений от бюджета. Тариф политически ограничен и не включает полноценный lifecycle cost. Амортизация превращается в запись без обеспеченного денежного потока. Это и есть фундаментальный механизм, который формирует инфраструктурный долг города. Не управленческая лень и не дефицит бюджета. Институциональная конструкция.

Иерархия планирования и точки разрыва

Формальная структура планирования содержит четыре уровня: Генеральный план, проект детальной планировки (ПДП), схемы развития инженерных сетей, проектная документация девелопера. Я давно наблюдаю за тем, как эти уровни взаимодействуют. Точнее — как не взаимодействуют.

Рисунок 5. Каскад планирования и точки разрыва между уровнями. На каждом стыке отсутствует обязательная экономическая сверка

Между уровнями нет обязательного механизма согласования экономических параметров. Генплан утверждают без актуализированных схем развития сетей — то есть решение о расширении территории принимается до подтверждения инфраструктурной обеспеченности. ПДП пересматривают по запросам отдельных инвесторов, и функциональное назначение участков меняется без перерасчёта совокупной нагрузки на сети квартала. Нормативы расчёта мощностей опираются на структуру потребления, не соответствующую современным паттернам — рост электрической нагрузки на домохозяйство, изменение водопотребления, появление новых классов потребителей. Платежи за технологическое присоединение не отражают предельную стоимость подключения и долгосрочные издержки эксплуатации.

На каждом стыке — разрыв. И каждый разрыв оплачивает бюджет, причём с отсрочкой в 15–20 лет.

Структура и перетоки ресурсов

Чтобы было понятно, что это не теоретическая проблема, я предлагаю посмотреть на цифры. Структура валового регионального продукта Бишкека и межотраслевые потоки национальной экономики говорят сами за себя.

Рисунок 6. Структура валового регионального продукта Бишкека в 2024 году по видам экономической деятельности, % к итогу.

Источник: расчёт по данным Национального статистического комитета КР, ВРП Бишкека по ГКЭД, 2024 г.

Что в этой структуре? Совокупная доля строительства и операций с недвижимостью в ВРП Бишкека — 12,5%. Доля обрабатывающей промышленности — 5,8%. Доля коммунальной инфраструктуры — электричество, газ, тепло, водоснабжение — лишь 1,3%. Это не структура города-производителя. Это структура города-рантье. Я бы хотела, чтобы данные опровергли этот вывод. Они его подтверждают.

В динамике картина становится ещё яснее.

Рисунок 7. Динамика долей строительства, операций с недвижимостью, обрабатывающей промышленности и коммунальной инфраструктуры в ВРП Бишкека, 2010–2024 гг., %.

Источник: расчёт по данным Национального статистического комитета КР, ВРП Бишкека по ГКЭД, 2010–2024 гг.

С 2010 по 2020 год доля строительства в ВРП Бишкека выросла с 4,8% до пиковых 13,5%. Доля операций с недвижимостью — с 4,8% до 7,4%. А доля обрабатывающей промышленности устойчиво снижалась с 7,0% до 3,4%. Доля коммунальной инфраструктуры все эти годы держалась около 1–1,5% — значительно ниже того уровня, который нужен столице развивающейся экономики для адекватного финансового воспроизводства сетей.

Это не циклические колебания. Это структурный сдвиг от производства к ренте, который мы оплачиваем по сей день.

На национальном уровне сдвиг отражается во внешних перетоках.

Рисунок 8. Импорт, экспорт товаров и услуг и валовое накопление основного капитала, Кыргызстан, 2010–2024 гг., млрд сомов.

Источник: расчёт по данным Национального статистического комитета КР, национальные счета в текущих ценах, 2010–2024 гг.

В 2024 году импорт товаров и услуг — 1 318,9 млрд сомов. Экспорт — 740,3 млрд сомов. Валовое накопление основного капитала — 369,2 млрд сомов. Отрицательное сальдо торговли товарами и услугами составляет около 578 млрд сомов, или более 22% выпуска. Импорт почти в 3,6 раза превышает валовое накопление основного капитала. Это значит, что значительная часть инвестиционной активности страны финансирует не внутреннее производство, а зарубежных поставщиков. Каждый рост городской застройки — это, в макроэкономическом смысле, рост спроса на турецкий цемент, китайский металл и российские лифты, а не на кыргызстанский труд и капитал.

Структура одного сома стройки

Когда меня спрашивают, тянет ли стройка экономику, я отвечаю одним графиком. Когда я разлагаю один сом инвестиций в жилищное строительство на составляющие — по данным межотраслевого баланса — картина перестаёт быть оптимистичной.

Рисунок 9. Структура одного сома инвестиций в жилищное строительство, %.

Источник: данные межотраслевого баланса. Структура «прочее» включает земельную ренту, операционную прибыль, налоги и отечественные ресурсы.

Импортная составляющая в каждом соме — около 23,6 копеек. Цемент, металл, отделочные материалы, лифтовое и инженерное оборудование закупаются преимущественно за рубежом. Доля оплаты труда в выпуске отрасли — около 3,7%. Низкое создание рабочих мест, низкий вклад в потребительский спрос внутри страны.

Чтобы тезис был наглядным, я сравниваю стройку с обрабатывающей промышленностью.

Рисунок 10. Структура 1 сома инвестиций и итоговый мультипликатор: жилищное строительство и обрабатывающая промышленность.

Расчётные оценки на основе межотраслевого баланса. Точные значения мультипликаторов зависят от модели; здесь приведены типовые порядки величин для иллюстрации различия структур.

Альтернативная стоимость 274 млрд сомов, концентрируемых сегодня в жилищной застройке, оценивается через мультипликаторы обрабатывающей промышленности и экспортных производств — и эти мультипликаторы многократно превышают мультипликатор строительства. Я не призываю отказаться от строительства. Я призываю прекратить рассматривать его как ведущий драйвер развития, оправдывающий приоритетное распределение городского ресурса и инфраструктурного бюджета. Это методологически некорректно.

Плотность застройки

По плотности у меня позиция строго эмпирическая. Эконометрика однозначна: уплотнение городской среды снижает удельные издержки на инженерную инфраструктуру за счёт эффекта масштаба. Это устойчиво подтверждено (Prieto et al., 2015; Álvarez et al., 2014; Miyauchi & Setoguchi, 2023). Но эффект имеет пороги, после которых дополнительная плотность генерирует не экономию, а издержки.

Рисунок 11. Порог эффективности плотности: пересечение кривой сетевых издержек и кривой социально-экологических издержек.

Логика простая. Удельные сетевые издержки на жителя резко падают при увеличении плотности - эффект масштаба. Социальные и экологические издержки (дефицит зелёных зон, ливневой сток, локальное загрязнение, нагрузка на здоровье) растут. Оптимальный диапазон плотности — там, где эти две кривые пересекаются. Любая модель компактного города в развитых странах построена вокруг этой точки.

Проект расширения территории Бишкека в 2,6 раза при сохранении текущих нормативов землепользования соответствует движению в противоположную сторону — к низкой плотности, к горизонтальной экспансии, к удлинению сетей и росту удельных затрат на обслуживание. Это и есть выбор, который мы сегодня делаем, не осознавая его как выбор.

Рисунок 12. Эффекты повышения плотности застройки по измерениям, сводка систематических обзоров.

Источники: Pont et al. (2021); Song et al. (2020); Jama et al. (2024); Álvarez et al. (2014); Digafe et al. (2023).

Систематический обзор Pont et al. (2021) показывает: уплотнение даёт положительный эффект по транспортной доступности и удельной инфраструктурной экономии, но негативный — по доступности зелёных зон, биоразнообразию, ливневому стоку и в определённых конфигурациях по показателям общественного здоровья. Jama et al. (2024) добавляют важное наблюдение: плотность жилой застройки и плотность городских сервисов не совпадают на масштабе пешеходной доступности. Простое увеличение коэффициента застройки не обеспечивает ни инфраструктурной эффективности, ни качества среды.

Сопоставимый кейс — Эфиопия (Digafe et al., 2023), где щедрые нормы землепользования на человека стимулировали низкоплотное расширение и рост муниципальных издержек. Я не хочу, чтобы Бишкек повторил этот путь.

Регуляторные инструменты

У международной практики есть готовые инструменты. Я перечислю те, которые считаю обязательными для Бишкека.

• RAB-регулирование (Regulatory Asset Base). Тариф естественной монополии считается от справедливой стоимости активов и регулируемой нормы доходности на капитал (WACC). Это единственный способ создать прозрачную модель возврата инвестиций, без которой частный капитал в инфраструктурные сети не приходит. У нас этой модели нет — и потому нет частного капитала в сетях.
• Performance-based contracting. Город оплачивает не объём работ по нормативам, а измеримый результат: стандарт качества воды, состояние дороги. Подрядчик сам несёт риск того, как достичь результата. Его внутренняя бухгалтерия автоматически выравнивается с принципами МСФО, потому что он начинает думать активами и рисками, а не нормо-часами. Это и есть переход от «исполнения заказа» к «управлению активом» на уровне контракта.
• Impact fees. Целевые сборы с застройщика по формуле фактической нагрузки его объекта на сети, дорожную сеть и социальную инфраструктуру. Размер сбора — не результат переговоров, а функция от измеримых параметров. У нас сегодня действует обратное.
• Concurrency. Простое регуляторное правило: разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдаётся только при подтверждённой инфраструктурной обеспеченности на момент ввода. Не «потом подключим» — а юридически обязывающее условие.
• Интеграция BIM и GIS в инвестиционное планирование. Marzouk и Othman (2020), Wang et al. (2019) описывают, как BIM/GIS используются для прогнозирования инфраструктурных потребностей. У нас нет даже единого реестра подземных коммуникаций с трёхмерной геопривязкой — Yan et al. (2019) фиксируют это как системный риск для городов с высокой плотностью застройки.
• Экологический управленческий учёт. Финансовая модель городских предприятий должна включать показатели по энергии, воде, выбросам, биоразнообразию (Mukwarami & Van Der Poll, 2024). Без этого «зелёные» разделы Генплана так и останутся декларацией.

Минимальный пакет требований к Генплану-2050

Я не призываю переписать Генплан с нуля, а настаиваю на том, что в утверждаемую версию должны войти следующие элементы — без них документ нельзя считать готовым.

Рисунок 13. Девять элементов минимального пакета требований к Генплану-2050.

Поясню, что стоит за каждым пунктом списка. Публичный аудит разрешений на застройку — это открытый реестр объектов с указанием выделенных мощностей, оснований для выделения, фактической нагрузки на сети.

Паспорт распределения выгод и издержек — прозрачное отражение того, кто получает выгоду, кто несёт издержки, какая доля приходится на бюджет и горожан, по каждому крупному проекту.

Анализ фискального эффекта на горизонте 25 лет — прогноз доходов от территорий, прогноз расходов на их содержание, расчёт чистого фискального результата для всех решений Генплана.

Переход к RAB-регулированию — с обязательной независимой оценкой активов по МСФО как стартовой базы. Формула Impact fees — привязанная к фактической нагрузке, с открытыми коэффициентами.

Принцип concurrency — внедрённый в процедуру выдачи разрешений на ввод. Институциональное решение разрыва собственности и эксплуатации — долгосрочная концессия или консолидация активов на балансе оператора с одновременным переходом к RAB.

Единый трёхмерный кадастр подземной инфраструктуры — с обязательством обновления при каждом строительном цикле. И элементы экологического управленческого учёта — внедрённые в отчётность городских предприятий.

Существующий проект Генерального плана Бишкека до 2050 года содержит пространственные и архитектурные параметры. Финансовой модели жизненного цикла он не содержит. Пока этой модели нет, документ фиксирует расходные обязательства города, не подтверждая их источниками финансирования. Это и есть бухгалтерский кризис, который мы проектируем сегодня.

Корень не в самом Генплане. Корень в том, что коммунальный сектор города не управляет активами, а исполняет муниципальный заказ. Между нормативной отчётностью по СНиП и финансовой отчётностью по МСФО нет институционального моста. Актив юридически находится у одного субъекта, эксплуатируется другим. Ни тарифная модель, ни бюджетный процесс не формируют фонд воспроизводства сетей.

Макроэкономика подтверждает диагноз. Концентрация городского ВРП в стройке и недвижимости при стагнации обрабатывающей промышленности и хронической слабости коммунальной инфраструктуры формирует структуру, в которой каждый новый жилой дом увеличивает обязательства бюджета, не создавая адекватных источников их погашения.

Это не вопрос архитектурного видения. Это вопрос фискальной устойчивости муниципального и республиканского бюджетов на горизонте 25–30 лет. И до тех пор, пока в утверждаемую версию Генплана-2050 не войдёт финансовый раздел, обеспечивающий сходимость пространственных решений с долгосрочной бюджетной моделью города, я не могу считать этот документ готовым к утверждению.

А значит — и не считаю.